张玉林：2004中国教育不平等状况蓝皮书
2004年11月，应《中国改革》之约而作
张玉林（南京大学社会学系）
一、前言：教育不平等与社会不平等
自?革命?的中国走上?建设?的轨道以来，教育在中国的经济增长和社会流动中扮演的功能越来越明
显。这种作用的本质体现是，教育成为每一个社会成员得以发展的动力，是其向上流动的前提。在这种状况下，为了寻求和落实个体社会成员平等的发展权，并促进
最终的社会平等，在最大程度上实现教育的平等无疑应该成为教育主管部门的首选目标，也是政府理应遵循的道德律令。
但是，大量的经
验事实和学术研究表明，当中国的教育随着经济的增长而扩张时，教育的不平等也在一道增长或扩张。且不论偏远和并不?偏远?的农村地区的?棚户学校?或?露
天学校?，单看北京城区耗资数亿元的?超现代化?豪华小学及其城郊散布的备受打压的?民工子弟学校?，这种极端对立的现实图景所展现的教育不平等状况，就
足以让那些尚未麻木的公民哭泣或者愤怒。它也意味着，在经济和社会的不平等急剧扩大的过程中，教育并没有发挥缩小这种不平等的作用，反而因为其自身的不平
等而成为扩大整个社会经济不平等的动力机制。自然，?哭泣?或者?愤怒?都无助于客观认识不平等的现实状况。本文的任务是，利用一些无法被掩盖和封锁的统
计数据和调查研究资料，尽可能系统地描述中国教育不平等的制度根源、现实表现以及最终归结。本文所说的不平等包括教育资源配置的不平等，各教育阶段受教育
者入学机会的不平等，以及教育者所得待遇的不平等
二、教育不平等的根源：制度安排与资源配置
1，二元分割的教育
中国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性。它是一种双重的二元教育制度。其表现形式是，在城市和农村之间进行整体分割，形成?农村教育?和?城市教育?的天壤之别；在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成?重点?学校和普通学校的两个世界。
其实质内容是，政府有限的教育经费向着城市学校和各级学校中的?重点?倾斜。其直接结果是，分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必须宿命地面对着教育机会的不平等。
正如整个经济和社会制度的二元制度一样，发端于1950年代的双重二元教育制度有着历史背景和体制根源。在计划体制的逻辑驱使和?赶超战略?的现实压力
下，政府可调动的有限资源难以确保全体适龄人口接受同样的教育，农村教育的投入便主要成了农村的事情；出于同样的理由，为了快出人才，将有限资源较多用于
兴办?重点?学校也就成为自然选择。
在缺少对具体个人和群体的权利进行尊重和保护意识的特定历史阶段，二元制度的产生并非不可以理解，而且确实被普遍接受了。但是，当权利意识随着70年代末的?改革开放?而逐渐觉醒之后，这种制度并没有得到及时调整，反而被强化了。
2，农村和农民的教育经费重压
就城乡角度而言，强化这种制度的表现就是在农村推行分级办学制度，即实行?县办高中?、?乡办初中?、?村办小学?，相应的办学经费由分别由县、乡镇和村支付，而城市的办学经费则由城市政府拨款。
在这种制度下，中央政府的财政教育经费的绝大部分投向了高等教育。在整个90年代，这一部分始终高达90%左右，而包括高中在内的中小学得到的比例始终
未超过1%，而且这些有限的金额也主要是对?中央属?中小学的投入。近年来虽然增加了对贫困地区义务教育的援助，但?九五?期间的总投入只有39亿元，在
2001年以后的4年间，这部分资金仍然不足300亿元，占中央教育财政总经费的比例仍然微乎其微。从中央级教育财政资金的分配状况可以看出，作为中国教
育最高主管部门的教育部，实质上属于?高等教育部?――正如这个庞大而坚固的堡垒中分掌?义务教育?的工作人员只有2人所象征的那样。
由于初中和小学的管理责任主要在县以下，自省至县的地方政府的教育投入也主要流向了各自管辖的大学、高中等专业学校以及高中，而很少顾及农村义务教育。
结果是，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级。根据国务院发展研究中心的调查，在90年代末，农村义务教育资金的政府投入部分，中央、省和地区或
地级市三级合计负担的部分不到15%，而乡镇则负担了78%.而这部分的投入可能占到乡镇财政支出的70%左右。乡镇财政由此成为?教育财政?。
问题是，弱小的乡镇财政无法满足农村教育的刚性需求，这就造成乡镇政权必须对农民进行二次、三次乃至第n
次的教育费用征收。在整个90年代的十年间，全国对农民征收的?教育附加费?和各种?教育集资?最保守地估计也在1500亿元。近年来征收的规模和范围有
所缩小，但变相的教育集资仍然没有绝迹。
3，资源配置的不平等和农村教育的相对贫困
由于城乡之间经济发展
水平和财源的差异，二元分割的办学制度必然导致城乡义务教育资金投入的严重失衡。以1993年为例，全国城乡小学生的人均经费差距为1.9倍，贵州省内城
乡之间在3倍，而上海市与安徽农村之间达7倍；在初中阶段，全国城乡整体差距为2倍，贵州省内城乡之间达到4.2倍，而北京市与贵州农村之间则达到10
倍。到1999年，上述各个层次的差距都进一步扩大了，其中小学和初中阶段城乡整体差距均扩大到3.1倍，小学阶段最大差距达11倍（上海市3556.9
元：贵州农村323.6元），初中阶段最大差巨达到12.4倍（北京市5155.2元∶贵州农村416.7元）。在人口大省河南内部，这种差距也异常惊
人：在小学阶段，郑州市生均预算内教育经费为全省农村平均额的5.9倍，相当于最低的滑县农村的14.7倍；在初中阶段，新乡市生均预算内教育经费与全省
农村的平均数相差5.9倍，与最低的延津县相差11.4倍。在2000年之后的数年间，考虑到向农民收取教育集资的行为受到限制而农村中小学的教育经费更
加紧张，诸多差距可能并没有缩小，甚至是再度拉大了。
4，农村教育的绝对贫困
上述差距显示了农村教育的相
对贫困，下述资料则充分显示了不平等状况下农村教育的绝对贫困：在1999年，全国2036个县和县级市中有1021个县的小学生均?公用经费?不足10
元――与北京市的757.6元和上海市的747.4元形成鲜明对照――几乎到了?什么都不能干?
的地步。而在农村义务教育列为教
育和农村工作的?重中之重?后的2004年，根据《中国教育报》夏天对174个地市和县教育局长的问卷调查结果，超过50%的农村中小学?基本运行经费难
以保证?（这意味着国务院规定的?三个确保?在一半以上的农村地区没有实现），有58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，
超过30%的农村小学?粉笔论支有限发放?，接近40%的农村小学?交不起电费、有电不敢开电灯?，而缺少课桌凳的小学也接近40%.另外，?大学毕业生
当教师需交费录用、工资拖后发放?的农村中小学择接近10%.（《中国教育报》2004年8月23日第3版）
5，?重点?倾斜背后的利益：教育和财政官员的选择偏好
在各教育阶段，将有限的资金集中于带有各种招牌的?重点?学校，是每一级教育和财政主管部门普遍的行动逻辑，乃至成了官员们的第二天性。当南京一所普通
中学要用10万元的可支配经费去面对130万元的正常运转需求，它邻近的一所重点中学却可以得到1000多万元的?教育现代化工程改造?拨款；湖南长沙一
所重点学校全年投入的经费，?大概比一个县的全部教育经费还要多?。而在任何一个市、县和乡镇，我们都可以看到这种普遍的等级性倾斜：市属学校比区属学
校，?县教育局直属学校?比乡镇学校，乡镇?中心校?比起非中心校，总是能够得到更多。
自然，这种行动逻辑的背后有着利益集团的
利益。教育资源的掌控者所以至今咬定?重点扶持?的价值取向――当然是?不平等取向?――不放松，主要动机可能不再是如其标榜的为了所谓?人才?的?早
出??快出?，或者通过树立?典型?来?带动一般?。说穿了，重点倾斜的学校实际上正是他们的子女所就读的学校。正是那些掌握着资源分配的官员们的子女，
更多地占据了一系列?重点?学校的座椅。
这在计划经济时代即是如此：在1960年代初的广州，能够有70%-90%的学生升入大
学的当地重点中学中，只有11%是工农子弟，48%为1949年前入党的干部子弟，余者则为原居住区居民（1949年之前的富裕阶层）的子女。而2003
年实行的一项对马鞍山市的调查显示，在该市的初中毕业生中，出身于?上层?家庭者有69.1%进入了该市?最好的高中?，而占人口大多数的下层的相应比例
则只有5.1%.另一项对北京、重庆等十城市高中教育公平状况的调查也显示：占人口不过10%的党政干部、高中级管理人员和专业技术人员的子女，占去了被
调查重点高中42.1%的名额，在北京市，这一比例则达到57.3%.而某经济大省财政厅与省城某全国知名重点中学达成的协议则更加反映了赤裸裸的交换关
系：该中学每接收一名财政厅官员的子女，将拨付50万元的教育经费。
三、基础教育阶段的不平等
1，教育者的权利
当资源的不平等分配制造了少部分受益者，必然有多数的教育者和受教育者遭受其害。
在基础教育阶段，这种权利侵害主要表现在教师工资的拖欠和受教育者教育机会的短缺。
乡村教师工资的拖欠始于80年代后期，也即?分级办学?制度出笼和《义务教育法》颁布不久，至今已延续近15年左右。它令人想到其旧中国的同行的境遇。到1989年，?拖欠?
已经到了被温文而雅的冰心老人怒斥为?耻辱?的程度。到2000年4月，这种?耻辱?的货币化表现上升到135.6亿元人民币，覆盖了北京、上海和浙
江、西藏之外的27个省区。在2001年农村教师工资实行县财政统一发放之后，情况有所改善，但?拖欠?的悲剧仍然继续上演。
据
全国人大常委会副委员长路甬祥在2003年9月10日?庆祝教师节及纪念《教师法》颁布十周年座谈会?上披露：?拖欠数额依然较大，涉及范围依然较广。有
些地方陈欠未清又添新欠。?他引述的教育部的有关统计显示：截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127亿元，涉及24个省区；其
中2002年1－4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。但这部分金额只是各级政府?必保?的?国标?部分?，另有占教师工资
30%-50%的地方津贴和补贴――由于有发放与否?可视当地财力状况量力而行?，这部分的拖欠也就变成了?合法性拖欠?――并没有计算在内，因此实际的
拖欠更加严重。
但这并非?工资问题?的全部，两个与?国标?和?地方补贴?无缘的群体更加值得关注。其中一个是?民办教师?，中
央政府曾经于十年前要求在?本世纪末彻底解决?他们的问题，但至今在全国仍有数十万人，他们的薪水可能只够养活他们自己。另一个是?代课教师?，其规模可
能比前者更大，待遇也更差。比如在全国来说并不?落后?的江苏省徐州市下属各县，他们每月能够领取的?代课金?目前只有150元。这是一个没有考虑到生存
需求的数额，肯定难以维持一个乡间知识分子的起码尊严。
2，义务教育阶段教育机会的城乡差距
受教育者面获得教育机会的不平等，表现各教育阶段入学率和升学率的差距。在城乡之间，这种差距随着教育阶段的升高而扩大，呈现出倒金字塔状的格局。
根据国家统计局公布的数据，早在《义务教育法》公布之前的1985年，中国的城镇已经普及了小学和初中教育，而当年农村的学龄儿童入学率不到95%，农
村小学毕业生升入初中的比率只有65%，而低于这一平均数的省区有13个，其中贵州、广西和西藏三省区不到50%.到1999年，农村小学毕业生的升学率
上升到91%，但低于90%的省区仍然有15个，其中贵州和内蒙分别为72.4%和75.7%，西藏更只有38.1%，全国则有130万的少年小学毕业后
即走向社会。在2000年?义务教育基本普及?之前，许多大中城市已经普及了高中教育，但是到2004年，仍然有至少10%的农村地区尚没有普及九年义务
教育，有的县甚至没有普及小学教育。近年来，虽然全国的学龄儿童入学率一直保持在99.1%，但由于?学龄儿童?的基数过于庞大，没有入学的0.9%的儿
童数也几乎恒定地保持在100万人左右。
根据笔者的计算，自1986年《义务教育法》颁布到2000年的15年间，中国大约有
1.5亿左右的农民子女没能完成初中教育。这其中包括未入小学的近3200万人、小学阶段失学的近3800万人、小学毕业后未能升学的5000多万人，以
及初中阶段失学的3000多万人。2000年以后的情况不详，但2002年底展开的一项对全国有代表性的6个县的普查则显示，农村地区初中阶段失学现象严
重，所有的县都超过了教育部设定的初中辍学率不超过3%的底线，其中4县高于20%，2县高于30%，1县超过50%.另外根据上海教育科学院有关专家的
测算，2001―2002年，全国15―17周岁人口的九年义务教育完成率分别只有75%和76.6%，有7个省区在60%以下。虽然小学净入学率已达
99%，但毕业率仅为89%左右，相差近10个百分点；初中阶段毛入学率达到90%，但毕业率仅为76%左右，相差近14个百分点。他们的结论是：近年来
每年大约有500万适龄儿童未完成初中教育，其中近200万适龄儿童未完成6年小学教育。当然，他们主要是?农村人口?。
3，高中阶段教育机会的城乡差距
义务教育阶段存在的城乡教育机会差距，到了高中阶段进一步扩大。从初中毕业生升入高中（普通高中，不包括职业高中）的比例来看，城市的升学率从1985
年的40%提高到了1999年的55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者间的倍数差距从1.8倍扩大到3倍。
在31个省区中，当年城乡差距超过3倍的省区达15个，超过4倍的有5个，人口大省山东和河南则分别达到4.4倍和4.5倍。近年来农村地区的绝对升学率虽然上升，但是与城镇之间的差距可能并没有缩小。
高中阶段机会的不平等，显然与学习费用的高涨、农村地区高中稀少造成的机会短缺，以及小学和初中阶段教育质量的低劣有关。但是，招生过程中向着城镇倾斜
的惯习也是不可忽视的因素。直至90年代末，在湖北嘉鱼县，该县唯一的一所重点高中?嘉鱼一中?的招生录取中，教育部门设定的录取分数线仍然是农村孩子要
比城里孩子多出50―80分。如此安排的结果是，该校生源大约有七成来自该县城镇，而城镇人口只占该县总人口的两成。与此相仿，山西省太原市的中专录取分
数线也一直规定农村考生必须高于城镇考生，以并不遥远的1998年为例，前者为532分，后者只有376分，二者相差156分。其理由是?减轻城市就业压
力?，?减少社会不稳定因素?。
四、高等教育机会的不平等
由于高等教育机会是更为稀缺的资源，是个人跃升上层还是堕入下层的社会的分水岭，围绕这种资源的竞争更加激烈，而那些政治、经济和文化上占优势的社会成员又总是具有自身的和制度赋予的强大竞争力，因此，高等教育阶段机会的不平等也就更加明显。
高等教育机会的不平等首先是基础教育阶段机会不平等累积的结果。城乡分割的义务教育办学制度，使农村的少年儿童在通向学业成功的竞争中从一开始就处于劣
势。在公共教育经费不足、靠农民自身的力量又无法承受义务教育之重的困境中，农家子女往往在初中甚至小学阶段就被淘汰出局，从而使80%左右的农村适龄人
口无缘参加高考，造成农民子女获得高等教育的机会大大降低。进而，由最高教育当局掌控的高等教育机会的初次分配的失衡，以及强势社会成员以?腐败?参与的
再分配，都决定着或拉大了高等教育机会的不平等。
就前者而言，作为计划经济的产物和涉及政策制定者切身利益的结果，在以地区为单
位的高校招生名额分配上，主管部门一贯采取在全国范围向北京和上海倾斜、在一省之内向省会城市倾斜的政策。以几乎神话了的?清华?为例，在迄今为止的二十
多年间，它投放于北京市的名额始终超过苏、皖、鄂、川4省的总和（在高考制度恢复之初的几年间为其2-3倍），2001年则占到其招生总数的18%，而当
年北京高中毕业生的数量只占全国总量的0.9%.结果是必然是各地录取比例和分数线的悬殊，?在北京能上清华的分数，在一些地方上不了重点大学；在北京能
上重点的，在一些省则无学可上。?1999年，北京的考生只要获得相当于百分制的43.6分就可以上大学，各科平均不及格也可以读本科，因此其录取比例高
达72.6%，其中理科考生更达78.9%，与多个省区不到30%形成对照。一省之内的差异也同样明显，就山东省2000年非重点院校的录取线而言，省城
济南为全省各地市最低，其文科和理科类都低于最高地区63分。结果是，由于处于劣势的地区往往农业人口占绝对多数，也就意味着农民子女将被更多地淘汰。
如果说初次分配已经明显有利于居住在首都、省会等大中城市的社会成员的子女，录取过程的再分配则更进一步偏向能够对其施加影响的权势
阶层。?上线?人数高于最终录取数的恒定比例产生的?灵活性?，使具有特殊背景的社会成员（包括各高校教职工，他们的子女一般总会得到所在学校的?行业性
福利?）的子女优先进入；而具有明确指向的?机动指标?、?保送生?和各种?特长生?的流向，也显然不是一般的平民子女。湖南省隆回一中的?保送生?舞弊
案，上海交通大学不慎泄漏的?招生黑幕?，以及西安市的大面积?体育特长生?舞弊事件，都只不过露出了冰山一角。而所有这些勾当都拉大了不平等。
90年代以来的多项调查都显示了高等教育不平等的实际状况。1998年进行的一项对全国37所不同层次高校（大专除外）、1994和1997级学生近7
万人的调查，则给出了一幅较为完整和系统的画面（表1）。在城乡之间，机会获得的整体差距为5.8倍，在全国重点院校中则达到8.8倍，即便在最低层次的
地方高校中也有3.4倍，超过了城乡居民经济收入的名义差距（2.8倍）。在重点大学中，这种不平等则远远超过城乡之间经济收入的实质差距（6倍）。
各职业阶层间的差距则更加明显。农民子女与工人、党政干部、企业管理人员和专业技术人员子女进入高等学校的可能性之比为1：2.5：17.8：
12.8：9.4，其中在全国重点高校中是1：4：31.7：22.6：17.4.农民阶层与整个非农阶层的整体差距是5.6倍，在全国重点高校中是
9.2倍，其中与党政干部子女的差距则分别达到17.9倍和31.7倍。另一方面，作为体力劳动者的工人和农民，与作为脑力劳动者的党政干部、企业管理人
员和专业技术人员子女的机会差距也很大：在高校总体中为9.6倍，在全国重点院校中接近15倍，工农子女的合计份额不到45%.
由此可以看出，在高等教育阶段，城乡之间和社会各职业阶层之间都呈现一种金字塔状的不平等格局：院校层次越高，不平等也越严重。而在集中了全国最优质的高
等教育资源、生产着?精英中的精英?的北大和清华，更加令人惊叹。以1999年为例，两校招收的5080名本科生中农村学生只有902人，仅为
17.8%，与同年农村人口占全国总人口的近70%形成鲜明对比。两校在北京招生的情况则显示，在全中国8-9亿农民中，能够进入北大和清华的人数不及一
个北京市。比如，在清华大学1990-1992年招收的三届本科生中，来自全国农村的学生为433人、385人和381人，而出自北京市的竟分别达到
437人、410人和481人，1992年整个高出100人。
进一步的分析还表明，强势社会阶层子女在高校中的
?热门专业?中所占优势更加明显，而工农特别是农民子女则多居于?冷门专业?。对武汉大学和重庆8所高校及西安11所高校的调查都显示，工农子女在?热门
专业?中的比例都进一步低于其在高校总体中的比例，而党政干部、企业管理人员和专业技术人员子女的情况则相反，三者相加经常会超过80%，几乎形成垄断地
位。考虑到不同专业的学生毕业后有不同的职业选择和就业难易度，并形成经济和社会地位的差异，其蕴含的意义值得深思。
正如前文指出的那样，上属显著差距并非公平竞争（即?分数面前人人平等?）的结果。
一项对湖南某电力学院2000级学生录取分数的分析显示，在4大类学科16个专业中，农民子女的平均分数高出干部子女22分和工人子女18分。其中工科
类高出干部子女26分，财经类高出30分；在16个专业中有14个专业农民子女的录取分高于干部子女，最高者则相差60分。此外，工人子女的录取分数也普
遍高于干部子女，16个专业中有11个高于后者，其中有6个高出10分以上，2个高出40―50分以上。进而，在干部子女排在前5位的热门专业中，其平均
分也都低于其中的农民和工人子女，有的相差41分。而其他11个专业中农民子女的平均分，也都高于热门专业中干部子女的最低分和次低分，有7个专业高于最
高分，有的竟高出44分。
这一个案表明，就农民子女来说，22分的明显优势并未能使他们进入更高层次的学校，反而在已录取学校的专业分布中处于劣势。可以推断，那些考分比已录取的农家子女低、但却高于干部子女的农民出身的考生可能被更多地淘汰了。
要强调的是，近年来，尽管高等教育基于?产业化?或延缓?就业压力?的现实需求而大大增加了绝对的机会数量，但没有迹象证明，这种爆炸性的数量扩张同时
伴随着?公正?的内涵。高等教育的所谓?大众化?可能只是一种假象：真正的?大众?即工农子女多数仍处于边缘，而位于金字塔顶端的?重点?大学依然主要面
向强势阶层。
五、教育不平等的归结：社会的紧张
如果说社会的不平等必将造成社会的紧张和冲突，那么，我们
有理由相信，中国教育的不平等肯定不会在中国社会走向稳定的努力中起到积极的作用。希望不平等的所有受害者都成为?宿命论?者而?自认倒霉?显然是可笑
的，招致普遍的不满、愤怒乃至一部分人的仇恨和基于仇恨的报复――有意或无意的、有所指和盲目的――应在意料之中。
自然，这不只
是一种逻辑推断。这是必须正视的现实活剧。我们可以看到，近十年以来，当大中城市重点学校的教师
